Un Gran Acuerdo con Venezuela

Parece que el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, ha puesto a Venezuela en la mira. Durante el verano, su administración comenzó a concentrar poder naval en el Caribe —principalmente cerca de las costas venezolanas— y a atacar embarcaciones poco después de que estas abandonaran sus aguas territoriales. En octubre, autorizó a la Agencia Central de Inteligencia (CIA) a ejecutar operaciones dentro del territorio venezolano. Trump también ha arremetido reiteradamente contra el presidente Nicolás Maduro, acusándolo de vaciar las cárceles venezolanas hacia Estados Unidos y afirmando que sus días en el poder están contados. Esta semana, Washington movilizó un grupo de portaaviones hacia el Caribe, y Trump recibió un informe sobre posibles opciones militares, incluidas acciones terrestres. Públicamente, la Casa Blanca sostiene que sus operaciones buscan simplemente frenar el narcotráfico, no facilitar un cambio de régimen. Sin embargo, la magnitud del despliegue militar —el mayor en el Caribe desde la crisis de los misiles en Cuba de 1962— y la retórica que lo acompaña sugieren que el verdadero objetivo de Washington es derrocar al gobierno venezolano.

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Si Trump llegara a atacar a Venezuela, es poco probable que el desenlace sea favorable. Salvo que se produzca una invasión —una acción para la cual existe escaso respaldo interno y para la que la movilización actual resulta insuficiente—, una demostración de fuerza difícilmente bastará para derribar al régimen de Maduro. Como escribieron los politólogos Alexander Downes y Lindsey O’Rourke en Foreign Affairs, los ataques aéreos por sí solos nunca han logrado sacar a un líder del poder. Incluso si, de algún modo, los esfuerzos de Estados Unidos tuvieran éxito en este caso, lo más probable es que las fuerzas armadas venezolanas sustituyeran a Maduro por otro miembro del círculo interno. Y aun si, contra todo pronóstico, la oposición venezolana lograra tomar control repentino del país, no existe garantía de que su ascenso conduzca a una transición democrática sostenible.

Por supuesto, Trump podría decidir atacar de todos modos. Pero es probable que la Casa Blanca sepa que una simple demostración de fuerza no bastará para derrocar a Maduro, y, pese a la retórica beligerante del presidente, Trump históricamente se ha opuesto a intervenciones militares de gran escala que impliquen despliegues prolongados y esfuerzos de construcción de Estados.

En cambio, a lo largo de sus dos administraciones, Trump ha abordado de forma consistente los problemas complejos de política interna y exterior mediante una estrategia que expuso en su libro de 1987, The Art of the Deal: escalar para negociar. Poco después de que Corea del Norte probara misiles nucleares capaces de alcanzar territorio estadounidense en 2018, Trump la amenazó con “fuego y furia como el mundo nunca ha visto”. Luego celebró tres cumbres sobre desnuclearización con el líder norcoreano Kim Jong Un. Trump también amenazó con retirar a Estados Unidos de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) si los demás miembros no aumentaban su gasto militar. La mayoría lo hizo, y Washington permaneció en la alianza. Y en abril, Trump elevó los aranceles a casi todos los países del mundo, para luego suspender muchos de esos gravámenes y negociar con sus contrapartes la reducción de barreras comerciales.

Si el plan de Trump es forzar un cambio de régimen en Venezuela, podría estar encaminándose a un fracaso costoso y humillante. Pero si concibe el despliegue militar como un preludio a una iniciativa diplomática, tiene la posibilidad de obtener quizás el mayor logro de política exterior de su administración. Para tener éxito, sin embargo, Washington debe entender que las transiciones democráticas no ocurren de la noche a la mañana. Estas suelen producirse tras negociaciones extensas en las que los gobiernos autoritarios aceptan comenzar a compartir el poder con sus críticos. Las elecciones libres y justas llegan al final —no al principio— de estos procesos, porque se requieren reformas institucionales y un período de coexistencia con el régimen saliente para hacer viable una transferencia pacífica del poder.

Estados Unidos debería, por tanto, utilizar su capacidad de presión para llevar a ambas partes del conflicto político interno venezolano a la mesa de negociación. Luego, debería obligar a cada una a abandonar su objetivo maximalista —aniquilar a la otra parte— y, en su lugar, aceptar compartir el poder. Un acuerdo de este tipo puede no resultar tan satisfactorio para algunos como lo sería un ataque militar. A diferencia de una operación de la CIA para sacar a Maduro, no promete resultados inmediatos. Pero es mucho más probable que sea eficaz para promover los intereses estadounidenses, mejorar la vida de los venezolanos y sentar las bases para la democratización del país.

UN CAMBIO EN EL QUE SE PUEDE CREER

En materia de intentos de cambio de régimen, Venezuela es un cementerio de ideas fallidas. Durante la primera administración de Trump, Estados Unidos impuso sanciones económicas punitivas a los sectores petrolero y minero del país, bajo la premisa de que privar al gobierno de recursos cruciales conduciría a su colapso. No fue así: Maduro permaneció en el poder, aun cuando las sanciones contribuyeron a provocar la mayor contracción económica en tiempos de paz y el mayor éxodo migratorio de la historia reciente.

La administración Biden adoptó un enfoque diferente, ofreciendo un levantamiento parcial de sanciones a cambio de compromisos para realizar elecciones libres. Pero esta estrategia también fracasó. En los comicios de 2024, más de la mitad de los venezolanos acudieron a votar y, según la recopilación meticulosa de actas oficiales realizada por la oposición, el exdiplomático Edmundo González obtuvo una victoria abrumadora. Sin embargo, las autoridades electorales declararon ganador a Maduro, y su gobierno reprimió con fuerza las protestas resultantes.

Pero existe otro enfoque para gestionar la relación con Maduro, uno que hasta ahora no se ha intentado adecuadamente: negociar un acuerdo de coexistencia entre el presidente y sus adversarios. En lugar de exigir que Maduro abandone el poder de inmediato —una demanda que reiteradamente ha demostrado ser irrealista—, el objetivo de este acuerdo sería incentivar a su gobierno a emprender una democratización gradual pero sustantiva.

Esta idea comparte ciertos elementos con el Marco de Transición Democrática para Venezuela propuesto por la primera administración Trump. Ese plan, presentado en 2020, habría creado un Consejo de Estado con representantes del gobierno y de la oposición para supervisar una transición hacia elecciones libres y justas. Sin embargo, el marco concebía ese consejo de poder compartido como un puente de corto plazo hacia elecciones nacionales que deberían celebrarse, como máximo, en un año. Para funcionar, los acuerdos de coexistencia casi siempre necesitan un horizonte más amplio, como debería ser el caso aquí.

Un presidente antichavista podría convertirse en el reflejo de Maduro.

Si se diseña correctamente, un acuerdo de coexistencia tendría altas probabilidades de democratizar Venezuela, al menos en comparación con las alternativas disponibles. Décadas de investigación en ciencia política muestran que este tipo de transiciones negociadas constituyen uno de los mecanismos más estables para poner fin a un régimen autoritario. Solo en América Latina existen múltiples casos —Brasil, México, Uruguay— donde las reformas iniciadas por gobiernos autoritarios crearon un terreno político equilibrado que ha perdurado a lo largo de varios ciclos gubernamentales. Por el contrario, es poco común encontrar ejemplos en los que una intervención externa haya derivado en un proceso duradero de democratización sin una ocupación militar prolongada.

Y Venezuela, en particular, necesita una transición pactada. Tras años de autoritarismo, el país está profundamente dividido. Aunque la mayoría de la población rechaza a Maduro, casi un tercio aún se identifica con él. Muchas más personas —más de la mitad del país— mantienen una opinión favorable de Hugo Chávez, el expresidente populista que fue mentor de Maduro y que, antes de morir en 2013, lo designó como su sucesor. Para emprender con éxito reformas de gran escala, el próximo liderazgo venezolano necesitará, por tanto, el respaldo de al menos una parte del chavismo.

Sin un acuerdo de reparto de poder, sin embargo, es improbable que la oposición venezolana logre construir una coalición amplia. En cambio, podría utilizar la presidencia para buscar venganza. Al fin y al cabo, no ha condenado las deportaciones forzadas ni los asesinatos de venezolanos en el Caribe. Ha abogado por sanciones que han dañado severamente la economía del país. En otras palabras, ha subordinado las preocupaciones de derechos humanos a objetivos políticos, un sello distintivo de los movimientos autoritarios. Apareado con las instituciones políticas venezolanas, en las que el ganador se lo lleva todo, no es difícil imaginar a un presidente antichavista convirtiéndose en el reflejo de Maduro y utilizando las instituciones estatales para perseguir ferozmente a sus adversarios.

Si los líderes antichavistas priorizan la venganza, Venezuela no solo enfrentará la continuidad del autoritarismo y el estancamiento económico, sino también el riesgo de una guerra civil. Las fuerzas armadas del país están fuertemente compuestas por oficiales y cuadros chavistas, y si el próximo gobierno emprendiera una purga sistemática en su contra, estos podrían iniciar una insurgencia armada, obteniendo el apoyo de guerrillas colombianas y redes criminales organizadas con fuerte presencia en Venezuela. El resultado podría ser un conflicto interno prolongado, similar al que ha plagado a Colombia por más de 50 años.

UNA OFERTA IMPOSIBLE DE RECHAZAR

Para funcionar, un gran acuerdo político en Venezuela deberá garantizar que ambas facciones en pugna estén representadas en las múltiples instituciones políticas y jurídicas del país. Una democracia estable requiere no solo elecciones, sino también arreglos que limiten el poder ejecutivo y garanticen que la competencia política sea segura y significativa. La transición desde el autoritarismo es difícil precisamente porque los gobiernos autocráticos carecen de estos contrapesos y normas; por el contrario, suelen concentrar la autoridad, abriendo la puerta a que los movimientos opositores abusen del poder del mismo modo una vez que llegan al gobierno. La Constitución venezolana, por ejemplo, permite que el presidente convoque elecciones para una asamblea constituyente que puede disolver los demás poderes del Estado en cualquier momento. La oposición, al asumir el poder, casi con certeza utilizaría esta prerrogativa para desplazar a los chavistas de todas las instituciones estatales.

Pero Trump podría evitar este ciclo vicioso de represalias —y, al mismo tiempo, hacer viable la salida de Maduro— llevando a los dos bandos venezolanos a forjar un acuerdo conjunto. La oposición del país depende en gran medida de Washington y, por tanto, se encuentra en una posición poco favorable para rechazar sus exigencias. A su vez, al enfrentar al régimen de Maduro con una amenaza existencial sin precedentes, Trump ha adquirido un nuevo instrumento de presión sobre Caracas. Esto lo coloca en condiciones de presentar a ambas partes una oferta que no podrán rechazar: un marco de coexistencia política con garantías institucionales, respaldado por Estados Unidos y otros actores internacionales de peso (que también se comprometerían a facilitar la recuperación económica).

En la práctica, esto implicaría que los representantes del oficialismo tendrían que acordar la asignación de cuotas para la oposición en ramas clave del Estado. Por ejemplo, figuras opositoras deberían recibir representación garantizada en el Tribunal Supremo de Justicia, en el Consejo Nacional Electoral y en el Poder Ciudadano. Un acuerdo creíble designaría a representantes de la oposición en ocho de los 20 escaños del Tribunal Supremo, y otros cuatro magistrados serían seleccionados entre personalidades aceptables para ambas partes; proporciones similares deberían utilizarse para los nombramientos en el Consejo Nacional Electoral. Los magistrados postulados por la oposición deberían tener mayoría en algunas salas clave del Tribunal Supremo, como la Sala de Casación Penal, que revisa procesamientos por violaciones de derechos humanos y puede anular condenas con motivación política. Del mismo modo, las negociaciones deberán incluir el nombramiento de un nuevo fiscal general, un contralor general y un defensor del pueblo. Al menos uno de estos cargos debería ser ocupado por un candidato propuesto por la oposición, y otro por una figura aceptable para ambos bandos. Un contralor general imparcial o alineado con la oposición (esta oficina tiene a su cargo supervisar el uso de fondos públicos e investigar la corrupción administrativa), por ejemplo, podría reevaluar las inhabilitaciones políticas que han desempeñado un papel central en la reducción de la competitividad electoral en Venezuela.

En Venezuela, no hay atajos para un futuro mejor.

Algunas de estas reformas requerirán que Venezuela reforme su Constitución. Actualmente, su texto se asemeja al de una autocracia electoral, no al de una democracia. Un documento revisado deberá reducir el poder del Ejecutivo y consagrar protecciones que garanticen que los perdedores de futuras elecciones no serán perseguidos. También deberá abolir la facultad de las asambleas constituyentes de disolver los poderes no ejecutivos del Estado, crear una legislatura bicameral con requisitos de mayoría calificada vinculantes para leyes orgánicas y establecer disposiciones explícitas que impidan que la parte ganadora de las próximas elecciones manipule el poder judicial transitorio y los órganos de supervisión. Lo más importante es que la nueva Constitución debe surgir de una discusión nacional inclusiva y ser aprobada por los votantes venezolanos en un referéndum. Ese referéndum serviría también como una oportunidad para que la nueva autoridad electoral establezca su credibilidad ante los venezolanos y ante la comunidad internacional.

La reforma de las instituciones venezolanas será, naturalmente, un proceso prolongado. Pero existen medidas que el país podría adoptar de inmediato, incluido el fin de la persecución política y otras violaciones de derechos humanos. El gobierno debería comenzar con la liberación de todos los presos políticos y la aprobación de una nueva ley para limitar la detención arbitraria. También podría crear un órgano de supervisión imparcial, asistido por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y facultarlo para supervisar en tiempo real las condiciones de cualquier detenido actual o futuro y ordenar investigaciones por abusos de derechos humanos. Este órgano también tendría la autoridad para garantizar que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones deje de utilizar sus facultades regulatorias para censurar la libertad de expresión.

Estas reformas institucionales y legales contribuirían en gran medida a facilitar la transición democrática de Venezuela. Pero no bastan para asegurar el futuro del país. Como parte de cualquier acuerdo, el gobierno y la oposición deberán trabajar conjuntamente para reactivar la economía moribunda de Venezuela. Pueden comenzar elaborando un programa de reconstrucción económica con respaldo internacional, orientado a reinsertar al país en los mercados globales de petróleo y financieros. Para ello, gobierno y oposición podrían designar conjuntamente a expertos no partidistas para dirigir el banco central y la empresa petrolera estatal. Estados Unidos levantaría todas las sanciones económicas sobre el país y, en colaboración con el Fondo Monetario Internacional y los acreedores privados, coordinaría la asistencia financiera y técnica necesaria para que Venezuela emprenda reformas destinadas a restaurar su competitividad económica y reconstruir su infraestructura social y física.

Eventualmente, el país celebraría elecciones en distintos niveles de gobierno. Pero el calendario para hacerlo debe ser gradual. Venezuela no podrá organizar un proceso libre y justo hasta que su nuevo marco institucional esté consolidado y la economía muestre una recuperación clara—un proceso que probablemente tomará entre tres y cinco años. Incluso entonces, las elecciones deberán realizarse conforme a un cronograma predeterminado: primero las locales, luego las regionales, después las parlamentarias y, finalmente, las presidenciales. Los poderes transitorios judicial, electoral y de contraloría que reflejen los acuerdos de reparto de poder deberán permanecer en funciones —con la misma composición equilibrada entre facciones— al menos durante el primer período presidencial posterior a la transición.

APRENDER A COEXISTIR

Para los funcionarios estadounidenses ansiosos por deshacerse de Maduro, una transición pactada podría parecer demasiado lenta y compleja. Pero en Venezuela no existen atajos hacia un futuro mejor, y el ritmo deliberado de esta propuesta es precisamente lo que la hace más prometedora que cualquier alternativa que prometa soluciones inmediatas. Al limitar la capacidad del gobierno para manipular elecciones y, al mismo tiempo, restringir la capacidad de la oposición para abusar del poder ejecutivo al llegar al poder, este modelo genera los incentivos necesarios para que ambos bandos hagan viable una transferencia pacífica del poder. Más importante aún, produciría mejoras inmediatas en las condiciones de vida de los venezolanos: liberaría a cientos de presos políticos y permitiría una rápida recuperación económica que frenaría la migración hacia el exterior. También contribuiría a responder a las prioridades políticas de Washington al facilitar que Estados Unidos y Venezuela trabajen conjuntamente para reducir el crimen transnacional y la presión migratoria.

Este acuerdo enfrentará una férrea oposición por parte de los extremistas en ambos extremos del espectro político venezolano. Pero esto no es inusual: las transiciones democráticas son, ante todo, procesos de construcción de consensos entre moderados de bandos opuestos en sistemas políticos polarizados. Otros países han logrado superar estas divisiones, y Venezuela también puede hacerlo. Estados Unidos y sus aliados pueden ayudar respaldando negociaciones que permitan al país establecer un consenso político amplio sobre la ruta a seguir.

El potencial beneficio del actual despliegue militar estadounidense frente a las costas venezolanas podría residir precisamente en la incertidumbre que ha generado. Al más puro estilo de The Art of the Deal, Trump ha elevado significativamente los riesgos del conflicto político venezolano. Estos son ahora más elevados no solo para el gobierno de Maduro, que enfrenta la posibilidad real de un ataque militar masivo, sino también para la oposición, cuya dependencia casi total sobre el apoyo estadounidense ha quedado expuesta. La amenaza de fuego y furia podría anticipar violencia. Pero con la misma facilidad podría abrir la puerta a una transición negociada—una que rompa un empate catastrófico y permita a los venezolanos recuperar su futuro.